医改实施以来，在党中央、国务院领导下，各地区、各有关部门认真贯彻落实中央的决策部署，紧紧围绕加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点等五项重点改革任务，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，遵循统筹协调、突出重点、循序渐进的改革方法，克服起步阶段的种种困难，大力协同，积极行动，加大投入，建立机制，有序推进五项重点改革任务，改革取得明显进展和初步成效。

　　一、全民基本医保制度框架初步形成

　　(一)基本医疗保障制度覆盖全体城乡居民

　　两年多来，基本医保覆盖面扩展迅速。截至2011年9月底，新型农村合作医疗(以下简称新农合)、城镇居民基本医疗保险(以下简称城镇居民医保)、城镇职工基本医疗保险(以下简称职工医保)三项基本医疗保险制度覆盖了95%以上的城乡居民，参保人数增加到12.95亿人，与2008年相比增加1.62亿人。其中，新农合参保人数达到8.32亿人，增加1700万人；城镇居民参保人数达到2.16亿人；职工医保参保人数达到2.47亿人，中央专门投入资金解决了近800万关闭破产企业退休人员参加医疗保险等历史遗留问题。

　　(二)基本医疗保障水平大幅提升

　　改革以来，新农合和城镇居民医保政府补助标准增幅较大，从2009年的每人每年80元提高到2010年的120元，2011年再次提高到200元。新农合、城镇居民医保和职工医保政策范围内住院费用报销比例逐步提高，从2008年的48%、54%和71%分别提高到2010年的60%、59%和75%，2011年新农合和城镇居民医保政策范围内住院费用报销比例达到70%左右。2010年90%以上的统筹地区职工医保、城镇居民医保、新农合最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资、当地居民年可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍左右，2011年已达到6倍以上且均不低于5万元。普遍开展城镇居民医保和新农合门诊统筹，截至2011年9月底，超过90%的新农合和城镇居民医保统筹地区开展了门诊统筹。此外，大幅提高农村儿童白血病和先天性心脏病(以下简称“两病”)患者保障水平，困难家庭患儿看病费用实际报销比例由40%提高到90%， 2万多名“两病”患儿受益。

　　(三)医疗救助制度进一步健全

　　医疗救助资金大幅增加，2011年已筹集资金178.5亿元，比2008年增长88.1%；2011年中央财政已投入130亿元，比2008年增长一倍多。救助对象不断扩大，从低保家庭、五保户逐步覆盖到低收入重病患者、重度残疾人和低收入家庭的老年人。医疗救助水平明显提高，“兜底”作用明显增强。

　　(四)基本医疗保障管理制度不断创新

　　推广就医“一卡通”，实现统筹区域内医药费用即时结算。江苏、福建、湖南、云南、陕西、青海等18省开展省内异地就医即时联网结算，上海、海南等地探索跨省“点对点”联网或委托结算，减少了群众“跑腿”、垫资。推进付费方式改革，一些地方如北京、上海、江苏镇江、广东东莞、云南禄丰、宁夏盐池等地，探索按病种、按人头和总额预付等支付方式改革。吉林长春、四川成都等地探索医保付费“谈判机制”，遏制医药费用过快增长，减轻患者看病负担。一些地方创新医疗保障经办管理服务，例如广东湛江、河南洛阳、江苏江阴、贵州六盘水等地委托具有资质的商业保险机构参与医保经办服务，取得良好效果。一些地方探索基本医保制度城乡统筹改革，例如，天津、重庆、宁夏以省为单位，以及湖北鄂州、浙江嘉兴、海南三亚等40多个城市实现了基本医保制度的城乡统筹。基本医保管理制度改革创新由点到面的格局正在形成。

　　商业健康保险得到积极发展。2010年商业健康保险保费达到677.5亿元，比2008年增长15.7%。

　　全民基本医保制度建设推进迅速、成效显著，初步形成了以职工医保、城镇居民医保、新农合为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，城乡医疗救助为兜底的中国特色医保制度体系，织起了世界上最大的基本医疗保障安全网，为“病有所医”提供了制度保障，在人人享有基本医疗卫生服务方面迈出关键性步伐。城乡居民个人看病费用负担有所减轻，“小病拖、大病扛”的现象逐步减少，全民基本医保制度得到群众广泛拥护。

　　二、国家基本药物制度初步建立

　　建立国家基本药物制度是一项重大制度创新，旨在保障群众基本用药需求、减轻群众用药负担，同时也是破除基层医疗卫生机构“以药补医”机制的关键环节。两年多来，这项改革进展顺利。

　　(一)基本药物制度全覆盖基本实现

　　2009年8月，国家发布了《国家基本药物目录(基层版)》，遴选确定了307种基本药物，并将中药饮片一并纳入。各地根据当地实际和群众用药习惯，又增补了部分药品种类。目前有29个省份增加了基本药物种类，平均增加205种。基本药物制度建设分步实施、稳步推进，2009年在30%的政府办基层医疗卫生机构启动实施，2010年扩大到60%，2011年7月底已经全面覆盖，政府办基层医疗卫生机构全部实行基本药物零差率销售。2011年7月，国务院办公厅下发《关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》，提出把基本药物制度延伸到村卫生室，使农村居民更加便利地享受到基本药物制度的好处。目前，上海、重庆、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏7个省份和新疆生产建设兵团基本药物制度已经率先覆盖到村。从配备使用情况看，基本药物品种数量基本能够满足基层群众用药需求。群众用药负担下降，基层医务人员用药行为逐步得到规范。

　　(二)新的基本药物招标采购制度初步建立

　　规范基本药物招标采购是建立基本药物制度的关键环节。2010年11月，在总结地方基本药物招标采购经验和做法的基础上，国家出台了《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》。新的招标采购办法通过采取主要招生产企业、招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控六大创新举措，既大幅降低了药价，也使药品安全质量保障得到提高。各地陆续开展了基本药物新一轮采购，基本药物价格比上一轮采购价平均下降了30%。基本药物实施了全品种覆盖抽验和电子监管，对所有中标企业实现了动态监控，基本药物质量得到有效保证。

　　(三)基层医疗卫生机构综合改革基本完成，运行新机制初步建立

　　一是建立公益性的管理体制。主要是落实好政府办的基层医疗卫生机构的公益性质，举办费用和发展费用由政府负责，运行费用通过服务收费和多渠道补偿承担。同时，改革编制管理，根据基层医疗卫生机构服务功能和实际工作量核编定岗，实行动态调整，做到定编定岗不定人，固定的编制流动的人，编制数只作为聘用人员和核定收支以及确定政府补偿依据。目前，2788个县(市、区)共核定编制数114万多人，比改革前增加了29.9%。

　　二是建立竞争性用人机制。推进人事制度改革，破除身份界限，实施“按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、合同管理”的岗位管理制度，逐步建立“能上能下、能进能出” 的用人新机制。目前除西藏、新疆因民族地区的特殊情况外，其余省份都推进了人事制度改革，实行竞聘上岗，促进了基层医疗卫生人员结构优化。如安徽省改革后卫生技术人员比例由75%提高到85%，队伍结构明显优化。

　　三是建立激励性的分配机制。把基层医疗卫生机构和医务人员的收入与其提供的服务数量、质量、效果以及居民满意度挂钩，实行按岗定酬，按工作业绩取酬，形成有效的激励约束机制。目前，基层医疗卫生事业单位绩效工资制度已经建立，医务人员收入中绩效所占比例显著提高，一线人员、骨干人员的收入大幅增加，积极性得到了有效调动。据抽样调查，综合改革后，基层医疗卫生机构医务人员月均工资增加了600元左右。

　　四是建立规范性的药品采购机制。新的招标采购办法主要包括六个环节：招生产企业、招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控。招生产企业，主要确定中标企业是责任主体，对药品质量和配送统一负责。招采合一、量价挂钩，主要是发挥规模优势，有利于大幅度降低药品价格和采购成本。双信封制，核心是确保质量安全。集中支付，主要是政府直接向生产企业支付药款，保障生产企业利益，也杜绝不正之风的发生。全程监控，主要是对中标企业从生产到使用进行全过程、全覆盖检查，确保基本药物安全有效。

　　五是建立长效性的补偿机制。基层医疗卫生机构的收入主要依靠财政投入和医疗服务收费两个渠道，对基层医疗卫生机构经常性收支差额部分由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法给予足额补助。目前，除西藏改革前已纳入财政预算外，其他省份均已根据国办发[2010]62号文件精神出台了基层医疗卫生机构补偿办法，明确对基层医疗卫生机构的基础建设、设备购置、经常性收支差额，以及按照政策规定核定的人员经费和业务经费进行补助。各地都按国家要求，将基本公共卫生服务经费标准提高到人均25元及以上。2011年7月，为解除基层医疗卫生机构长期发展的后顾之忧，国务院办公厅出台了《关于清理化解基层医疗卫生机构债务的意见》，确保基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革顺利推进。据2010年抽样调查数据，改革后，财政和医保对基层医疗卫生机构收入的补偿比例达到56.6%，比改革前提高了13.1个百分点。

　　基本药物制度在政府办基层医疗卫生机构初步建立，实现基本药物零差率销售全覆盖，破除了“以药补医”机制，群众基本用药得到较好保障，维护公益性、调动积极性、保障可持续的新机制已经开始运行。

　　三、基层医疗卫生服务体系逐步健全

　　(一)农村三级医疗卫生服务网络明显加强

　　两年多来，中央投资430亿元，支持了2233所县级医院(其中县级中医院158所)、6200多所中心乡镇卫生院、2.5万多所村卫生室的建设，投入130多亿元用于县乡村三级医疗卫生机构的设备购置，支持建设范围和资金投入规模之大前所未有，在投入方向上重点向中西部地区和边远地区的农村倾斜。以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络逐步健全，已基本实现村村都有卫生室、乡乡都有卫生院、每个县都有达标县级医院的目标。一些地方同步积极推进农村三级医疗卫生服务体系信息化建设，实现县、乡、村三级医疗卫生机构信息互联互通，既提高了监管能力，也促进了优质医疗资源的共享。

　　(二)城市社区卫生服务体系进一步完善

　　中央投入41.5亿元，支持了2382所社区卫生服务中心建设。各地加大建设力度，建设项目完工率超过75%。社区卫生服务就医条件明显改善，可及性进一步提高，以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系逐渐形成。

　　(三)以全科医生为重点的基层医疗卫生人才队伍建设逐步加强

　　中西部地区和农村地区医疗卫生人才培训培养和引进力度加大。两年多来，国家为中西部乡镇卫生院招收定向免费医学生1万多名，招聘乡镇卫生院执业医师2万多人。各地积极加强基层人才培养培训，安排3万多名基层在岗人员进行全科医生转岗培训，为乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构和村卫生室分别开展培训157万人次、88万人次、277万人次，选送2.8万多名县级医院骨干人员到三级医院进修学习。2011年7月，国务院印发《关于建立全科医生制度的指导意见》，明确将通过培训基层医务人员、健全培养制度等多种方式，扩大全科医生数量，逐步实现全国5万多所基层医疗卫生机构都有适量的全科医生。同时，采取多种举措吸引人才下基层，开展培养培训和长期对口协作、对口支援，提高基层医务人员素质和服务水平。

　　覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络基本建成，服务能力得到加强，特别是老少边穷地区和农村医疗卫生资源不足的矛盾得到有效缓解，基层群众看病就医方便、可及程度得到明显改善。基层医疗卫生服务体系建设成效正在显现。2011年1-9月份，城乡居民到基层医疗卫生机构就医比去年同期增加了3.1亿人次，增幅为13.2%。

　　四、基本公共卫生服务均等化水平明显提高

　　(一)公共卫生服务投入力度大，标准城乡统一

　　政府全面落实向城乡居民提供基本公共卫生服务的基本职责，基本公共卫生服务的政府投入标准逐年提高，国家规定的人均基本公共卫生服务经费标准2009年为15元，2011年增加到25元。除个别省份外，绝大部分地区已达到或超过这个标准。

　　(二)公共卫生服务体系进一步健全

　　2010-2011年，中央投入88.3亿元，支持了544所精神卫生防治专业机构建设。2011年，中央投入56.2亿元支持2150个县级卫生监督机构和能力建设；投入42.9亿元支持县级妇幼保健院能力建设；投入8亿元支持结核病、职业病、麻风病及市级急救能力建设；投入16.4亿元支持农村急救体系建设。基层医疗卫生机构在基层公共卫生服务中的主体地位和在医疗卫生服务体系中的“网底”功能得到强化。

　　(三)基本公共卫生服务项目增多

　　进一步明确了基本公共卫生服务的内容，把建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病和突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管等10类基本公共卫生服务，免费向全体城乡居民提供。截至2011年9月底，规范化电子建档人数已达到4.33亿人；5900多万名高血压、糖尿病患者得到规范化管理；220万名重性精神疾病患者得到了管理服务；8175万名65岁以上老年人获得了免费健康体检。孕产妇保健手册建档人数达到1300多万人，系统管理率由2008年的78.1%提高到2010年的84.0%；3岁以下儿童系统管理率由2008年的75.0%提高到2010年的81.5%。

　　(四)重大公共卫生服务项目惠及亿万群众

　　两年多来，重大公共卫生服务项目累计受益群众近1.9亿人。累计免费为6773万名15岁以下人群补种乙肝疫苗；免费为104万名贫困白内障患者实施复明手术，使患者重获光明，生活质量得到改善。对2456万名农村孕产妇住院分娩进行了补助，农村孕产妇住院分娩率由2008年的92.3%提高到2010年的96.7%；免费为1174万名和123万名适龄农村妇女分别进行了宫颈癌、乳腺癌筛查；免费为2122万名农村育龄妇女补服叶酸；为燃煤污染型氟中毒病区155万农户改炉改灶，696万名农村居民从中受益；建设1246万户农村无害化卫生厕所，农村卫生厕所普及率2010年达到67.43%，比2008年提高7.7个百分点；对3644名感染艾滋病病毒的孕产妇实施了干预措施，使艾滋病母婴传播率从干预前的33%下降到7.9%。公共卫生服务的加强产生积极成效，农村孕产妇死亡率由2008年的36.1/10万下降到2010年的30.1/10万，农村婴儿死亡率由2008年的18.4‰下降到2010年的16.1‰。

　　基本公共卫生服务均等化明显推进，严重危害人民群众健康的重大传染病防治能力明显加强，有力地推动了卫生发展模式从重疾病治疗向全面健康管理转变，对保障群众不生病、少生病正在发挥出积极的效应。

　　五、公立医院改革试点积极推进

　　公立医院改革是医改的重点和难点，近期目标是推进试点，力争取得突破。国家确定了17个公立医院改革试点城市，各省结合实际选定了37个省级试点地区，全国参与改革试点的公立医院数量达到2299个。按照上下联动、内增活力、外加推力的原则，公立医院改革试点正在积极推进。

　　(一)优化资源配置力度加大

　　试点城市和地区针对区域、城乡医疗资源配置不均衡问题，加大调整医疗资源配置力度，采取新建、迁建、改扩建以及整合公立医院等措施，加强儿科、妇产科、精神卫生、老年护理、康复等薄弱领域服务能力建设。目前，试点城市中有89.1%制定了区域医疗机构设置规划，有72.4%正在推进公立医院布局调整。积极推进公立医院和基层医疗卫生机构的分工协作、分级诊疗。截至2011年9月底，1100多所三级医院与2727个县级医院建立了长期对口协作关系，上海、北京等9省(市)与西部地区的8个省(区)和新疆生产建设兵团建立了省际对口支援关系；1132家县级医院与三级医院建立了远程医疗系统；为边远地区组建4010个巡回医疗服务小分队。

　　(二)管理体制、运行机制改革创新积极开展

　　在管办分开方面，各地根据实际情况积极探索多种实现形式，包括政府设立医院管委会、成立医院管理机构等。在政事分开方面，着力完善治理机制，积极推进以理事会为核心的医院法人治理结构改革，完善公立医院院长选拔任用和考核机制。11个试点城市建立了公开选聘院长制度，一些试点城市建立了院长年薪制、问责制等激励和约束机制。在营利性与非营利性分开方面，一些试点城市对医疗机构经营性质认定标准、管理制度、性质转换程序等进行了完善和规范。在医药分开方面，探索逐步降低并取消药品加成，实行医药收支分开，设立独立的药品管理中心或剥离医院门诊药房，同时采取改革医保支付方式、调整医疗服务价格、加大政府投入等多种方式，完善公立医院补偿机制，促进公立医院形成新的运行机制，许多试点城市和地区开展了按病种付费、按人头付费及总额预付等方式的改革。有的试点城市和地区探索了医保经办机构与公立医院的谈判机制。

　　各地把县级医院改革放到突出位置，18个省(区、市)正式启动县级医院综合改革试点，试点医院达到561家。各地采取多种方式探索改革以药补医机制，积累了一定经验。例如，陕西省37个试点县加大财政投入，推动县级医院改革取得积极进展。

　　(三)全面推行便民惠民措施

　　以患者为中心，改善医院内部管理，便民惠民服务不断强化。截至2011年9月底，全国已有1200所(100%)三级医院开展预约诊疗、双休日和节假日门诊，2011年6月份双休日和节假日门诊量占三级医院总诊疗量的12.6%。 5938所二级及以上医院开展了优质护理服务，患者对护理服务的满意度不断提高。190个县(市、区)开展了医师多点执业试点，1677家医院开展了临床路径管理试点。75.7%的二级及以上公立医院参与同级医疗机构检查和检验结果互认。在全国医疗卫生系统开展服务好、质量好、医德好、患者满意的“三好一满意”活动以及抗菌药物专项整治活动。这些措施的推行，给人民群众带来了实实在在的好处。

　　(四)鼓励社会资本办医政策效应逐步显现

　　2010年，国务院办公厅转发了发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，着力消除非公立医疗机构发展的政策障碍，确保非公立医疗机构在准入、执业、发展等方面与公立医疗机构同等待遇，促进公立医疗机构和非公立医疗机构共同发展。2010年中央财政安排4亿元对社会资本举办的基层医疗卫生机构给予支持，同时在国家临床重点专科建设中将非公立医疗机构与公立医疗机构同等对待。截至2011年9月底，深圳市非公立医疗机构达到1769家，占全市医疗机构的73.9%，床位数占全市的21.9%；成都市非公立医疗机构达到5170家，占全市医疗机构的73.6%，床位数占全市的16.3%。

　　公立医院改革试点积极推进，便民惠民措施全面推开，管理体制和运行机制改革正在探索，多元办医得到促进，为形成公立医院改革基本路子积累了一定的经验。