由于去年至今连续不断出现的雾霾天气，空气质量问题变得异常引人关注。

　　中国人民大学环境学院的宋国君教授和多名研究人员一起，基于公开数据，对“十一五”期间全国281个地级以上城市的空气质量和管理绩效进行了评估。

　　“在针对空气质量的管理中，应该注重法治手段的运用。”宋国君说。

　　空气质量水平呈改善趋势

　　记者注意到，这份名为《中国城市空气质量管理绩效评估》的报告研究团队的咨询专家中，涵盖了来自环保部法规司、中国环科院、中国环境监测总站、环保部环境工程评估中心、环保部环境保护对外合作中心等多家权威部门的相关负责人。

　　评估报告所得出的基本结论包括：二级及以上天数和趋势显示，空气质量差，总体恶化；PM10(通常把空气动力学当量直径在10微米以下的颗粒物称为PM10,又称为可吸入颗粒物或飘尘)污染较严重，但呈逐步改善趋势；SO2(二氧化硫)污染不严重，且呈明显改善趋势；NO2(二氧化氮)污染不严重，但呈逐渐恶化趋势。

　　根据二级及以上天数和趋势来看，空气质量好的城市个数占10.67%，差的城市占75.80%，极差的城市占13.52%。2010年暴露于空气质量差状况下的人口最多，所占比重达57.99%，空气质量整体处于差的水平。

　　就PM10污染来看，依然较严重，但呈逐步改善趋势：2005年至2010年，PM10劣于二级标准的城市比例由44.00%降为15.18%，表明有所改善。

　　2005年至2010年，暴露于劣于二级标准状况下的人口比重呈下降趋势，由50.90%下降为36.51%，表明PM10污染状况呈改善趋势。

　　与地方政府管理水平有关

　　宋国君和其他研究人员通过对比发现了空气质量和政府管理之间存在的一些联系，比如：PM10排名后25的城市，民用汽车密度排序普遍靠后，其中70%的城市民用汽车密度排名处于150名以后。

　　NO2年均值排名后25的城市，民用汽车密度同样排名普遍落后，其中88%的城市民用汽车密度位于后150名。

　　研究人员认为，民用汽车密度越高的城市空气质量越差。

　　经济发展水平较低的城市，SO2污染并不严重，但工业城市在超标率排名后100名中占54%。

　　“这表明仍需加强固定源污染控制。”宋国君说。

　　在对所有城市空气质量的管理政策进行了汇总和分析之后，研究人员得出结论认为，3种污染物浓度下降，多数城市空气质量总体上有好转，暴露在空气质量差的人口总体上是下降的。但是，城市空气污染依然严重，没有达到环境空气质量标准，城市居民对城市空气质量满意度不高，大城市污染加重，说明空气污染防治的政策创新不足。

　　研究人员还认为，目前，无论是空气质量监测、主要污染源的排放监测都达到了较高的水平；污染控制设施也已经大量地建设和安装；但是，主要污染源没有实现连续达标排放，说明管理不到位。

　　提升空气质量政府要有担当

　　“空气质量属于典型的公共物品，因此，提升空气质量政府必须要承担起责任来。”宋国君说，在改善空气质量时应该重视法治手段的运用，将许多具体的问题进一步法治化制度化，而不是过多地采用红头文件的形式。

　　宋国君认为，污染源主要包括固定源(如工厂)、移动源(如火车)、面源(如建筑工地)。目前，在三种污染源的控制上具体政策都显得不足：就固定源来说，缺乏规范的排污许可证制度，没有实现连续达标排放；就移动源来说，则要复杂一些，一般国际上采用技术进步的方法来解决，比如改善汽车排放的技术，而我国排放控制政策严重不足；就面源而言，有一定的控制政策，但缺乏细化。

　　“无论对哪一种污染源的控制手段，都需要以法律法规的形式来明确，有了明确的法律才能有明确的标准。目前，很多控制手段和规定都缺乏法律上的依据，尾号限行就是如此。政府对于空气质量的每一项管理手段的运用从本质上来说都需要法律的授权，都应该采用法律的形式。”宋国君说。

　　对于政府如何采取手段改善空气质量，宋国君和其他研究人员还提出了数项具体制度建设方面的建议：

　　建立国家城市空气质量评估制度。将国家城市空气质量评估制度化，定期地对全国城市空气质量状况展开评估；评估结果向社会公开，促使城市政府其尽快采取行动，改善空气质量；评估的范围逐渐扩大到小城市和城镇。对连续几年空气质量排名逐渐下降的城市展开调查和问责。

　　完善城市空气质量管理信息制度。制定详细的空气质量管理信息公开规范，明确公开的信息名录及其公开水平。

　　建立城市空气质量达标规划制度。所有不达标的城市必须提出空气质量达标规划；建议国家环保重点城市的规划由环保部审核批准，其他城市的规划由上一级环保部门审核批准；规划必须科学、可行，分阶段滚动实施，规划内容全部公开，对规划执行情况进行年度评估和问责。杜晓 张昊