□彭希哲
■中国人口老龄化的过程是在养老制度相对不健全的情况下发生的，也就是“未备先老”。而老龄化程度的快速提升，将对养老保险基金的平衡产生直接影响，养老金平衡与可持续发展是我国在未来较长时期内面临的主要挑战，也是实现老有所养的难点所在，尽快健全和完善社会养老保障体系是我们深化改革的最重要的任务之一。
■为解决人口老龄化带来的问题，发达国家建立了相对完善的养老金制度和长期照护等制度，都可以为我国积极应对人口老龄化挑战提供丰富的经验。但同时，这些国家和地区的涉老制度安排也面临新的挑战甚至危机。在应对人口老龄化挑战时应当重视和充分发挥我国特殊的政治体制、文化传统、家庭观念和大国特征等优势。
■老龄化是一个跨越功能边界的非结构化公共事务问题，公共政策要想发挥持久有效的作用，就必须促进和协调各种不同系统共同发挥作用。目前，老龄化的影响已经渗透到我国社会的各个领域，并由此形成一个复杂的系统问题，所以对其干预绝不仅仅是局部、静态的政策调整，需要转变思路、更新理念，从整体的、动态的视角来重新思考应对人口老龄化的战略布局。
人口老龄化正在成为人类社会的常态。据统计，2010年全球人口老龄化国家和地区为76个，预计到2050年将增加至157个。人口老龄化首先是一种人口现象，是一个社会中老年人口数量及比重提高的过程。人口老龄化是社会经济发展的必然结果，是人类社会发展的规律，是一个不可逆转的发展趋势。老龄化将在各个国家和地区发生，差别只是老龄化出现的早晚与进程的快慢。与世界其他进入人口老龄化的国家相比，中国人口老龄化呈现绝对规模大、发展速度快、高龄化显著、发展不均衡和波动幅度大等特征。
“未备先老”是核心问题
中国正处于人口老龄化的急速发展期，“未备先老”是其核心问题。从2015年到2050年间，中国老年人口总量将从2.2亿人激增至4.3亿人左右，之后人口老龄化速度将有所放缓，进入所谓“高位平台期”，到2100年老年人口比例仍将维持在30%左右的高水平。
在这个过程中，从2015年到2035年是人口老龄化增速最快、波动最大的时期，也是未来社会抚养比相对较低、老年人口结构相对最年轻的时期。尤其是在2017年至2021年间，还将出现暂时的“底部老龄化”和“顶部老龄化”同时弱化的现象，应对老龄社会的战略和战术储备应在此期间完成。但是从目前来看，影响这一目标实现的主要障碍不是“未富先老”，而是“未备先老”，现有制度安排对这些变化仍缺乏结构化和系统性的反应及适应。
老年人口的增加是影响未来抚养比上升的主导因素，生育政策的调整虽然必要但效果有限。我国60岁、65岁及以上老年人口的规模，预计将分别于2015年至2020年和2030年至2035年间超过0-14岁少儿人口的规模。在2030年之后，老年人口自身结构的老化开始凸显，我国劳动年龄人口的抚养重点将明显向老年人口倾斜，2050年的老年抚养比将增加至现在水平的3倍以上。目前，我国劳动力供给已经出现拐点，潜在劳动力总量将持续缩减且结构趋于老化。虽然二孩政策的实施会带来近期少儿人数增加和未来劳动年龄人口上升，但至少要到2025年至2030年以后才会对老年抚养比产生有限的影响。
人口老龄化的区域差异增加了应对复杂度，但也创造了政策空间。我国人口老龄化的地区差异表现为由东向西的梯次特征，城乡差异则体现出明显的“城乡倒置”特征，这与经济社会发展水平导致的生育率差异和城镇化的加速推进密切相关。大量年轻人口离开中西部农村地区向东部和城市地区迁移，是该阶段农村人口老龄化的主导因素，而这种人口转移又有效地降低了城市常住老年人口的比重。随着中国新型城镇化战略推进，以及未来中老年农村流动人口返回原流出地区，人口老龄化的压力将通过人口流动更多地传导至中西部地区。这会在全国层面增加应对人口老龄化的复杂度，但也为城镇地区有效地延长了人口红利的窗口期，创造了政策腾挪的空间。
家庭模式变迁将增加未来养老制度安排的不确定性。无论是中国还是外国，居家养老都是最主要的养老形式之一，几乎所有的老年人或多或少地通过家庭或社区得到相应养老服务。随着我国家庭户规模的不断缩减，家庭结构格局的不断简化，老年人居住模式出现结构转变，非传统类型家庭大量涌现，家庭在未来养老制度安排中的作用机制有待深入研究。
我国家庭户的户均老年人数量在2010年为0.41人/户，与此同时的户均孩子数量为0.51人/户，平均每个家庭在过去的30年内减少了差不多1个孩子。全面二孩政策的实施有望增加平均家庭户的孩子数，纯老家庭户的数量和比重会持续增加，在家庭政策及相关服务仍系统性缺位的情况下，这些现象将使国家目前以家庭为落脚点的诸多养老战略和政策面临不确定性和挑战。
老年人口健康水平和预期寿命不断提升，形成新的“长寿风险”。2010 年，我国男性和女性老年人口的预期余寿分别为20.04岁和23.14岁，生活自理预期寿命为17.22年，平均带残存活时间约为2.53年，相比2000年均稳步提升。不同口径的老年人口失能率区间为10.48%至13.31%。其中，中重度失能的老人比例不会超过3%。老年人口健康状况的改善和预期寿命的稳步提高，对涉及老年人口的公共服务不断产生增长压力，并可能由此形成所谓的“长寿风险”问题，这反映出社会保障系统建设和老年科技发展的滞后性，相应的养老制度和政策项目迫切需要改革。
人口老龄化带来的三个影响
人口老龄化对养老保障制度的影响。中国人口老龄化的过程是在养老制度相对不健全的情况下发生的，也就是“未备先老”。而随着老龄化程度的快速提升，养老金领取者与缴纳养老保险的在职劳动者的比例不断提高，对养老保险基金的平衡产生直接影响，养老金平衡与可持续发展是我国在未来较长时期内面临的主要挑战，也是实现老有所养的难点所在，尽快健全和完善社会养老保障体系是我们深化改革的重要任务之一。
人口老龄化对医疗保障制度的影响。相比中青年群体，老年人口对医疗服务的需求明显更高，这与老年人口主要受退行性疾病影响有关。人口老龄化对医疗保障制度的影响主要体现在两个方面：一方面，老龄化使医疗保险基金供给不断减少：另一方面，老龄化使得医疗保险基金支出不断增加。随着人口老龄化程度的逐渐加深，老年人医疗费用将大幅度增长，给医疗保险制度的持续稳健运行带来巨大挑战。
人口老龄化对服务保障体系的影响。由于老年人口失能风险较高，容易形成规模较大的失能老年人群体。老年人口的长期照护问题，将是我国应对人口老龄化的难点与焦点问题。在应对老年人失能风险的制度建设方面，我国发展较为滞后，虽然已经开始试点长期照护保险，但建立正式的长期照护服务保障体系还需时日。
应对人口老龄化的中国优势
为解决人口老龄化带来的问题，发达国家建立了相对完善的养老金制度和长期照护等制度，都可以为我国积极应对人口老龄化挑战提供丰富的经验。但同时，这些国家和地区的涉老制度安排也面临新的挑战甚至危机。在应对人口老龄化挑战时应当重视和充分发挥我国特殊的政治体制、文化传统、家庭观念和大国特征等优势。
中国的制度优势和社会稳定是中国经济发展的巨大保证，也是我们应对人口老龄化挑战最重要的中国优势。
首先，在应对人口老龄化的整体战略体系中，中国政府发挥主导作用，重点承担保基本、建机制和强监管的职责。在健全和完善社会养老服务体系中，形成“政府托底”与“政府主导”的格局。其次，中国政府具备强大的组织能力和资源配置能力，主要体现在顶层制度设计、法制环境创立、项目规划、不同领域资源配置等方面。中国具备从容选择和发展符合具有中国国情的老年福利体制的有利条件。再次，中国政府拥有并有能力动员更多的养老资源，通过诸如实现养老保险全国统筹、养老基金投资运营、划拨国有资产、调动土地资源等方式确保养老金制度的稳定持续发展。
中国还具有悠久的养老、孝老、敬老的历史文化传统。
首先，孝文化奠定了中国养老的价值理念基础。老龄政策的制定和运行应该有明晰的价值理念和完整的伦理体系做支撑。中国在漫长的历史发展过程中所形成的孝伦理及其延伸出来的家庭伦理所强调的尊老敬老、代际反哺、老吾老及人之老等这些价值观念，即使在现代社会也具非常积极的价值和意义。在现代化过程中这些文化传统仍然是中国社会基本的道德规范和行为准则。其次，传统文化拓展中国的养老资源。中国传统社会中邻里互助意识是社区养老的坚实依托，中国的熟人社会传统也为互助养老提供了社会土壤。传统文化使我们的养老资源和政策选择比西方发达国家更加多样和持久。
家庭在中国养老主体中始终是可依赖的中坚力量。
无论社会如何变化，家庭始终是中国社会组织的基础，中国家庭的变化发展虽然呈现核心化趋势，但中国家庭的抚幼养老功能依然存在，甚至由于大量独生子女家庭的存在而得到强化。目前祖父母参与年轻夫妇的子女照料就是一个普遍存在的现象，家庭内对代际责任与代际公平的诉求也较为普遍。同时，中国家庭在迅速而全面的社会经济转型过程中，依然是应对各种风险的最基本单位，一直在吸收和消化社会转型的成本，家庭在某种程度上填补了基本公共服务和福利制度不完善造成的空缺。
西方发达国家近代家庭核心化的重要制度基础是其相对完善的社会福利与保障体系，这些制度安排在我国还处在初期阶段，并且在未来也不可能完全替代家庭的职能。
大国的区域差异与规模优势为中国解决老龄问题提供便利。
大国区域差异为应对老龄化提供时空和政策腾挪的空间。以户籍人口计算的中国人口老龄化的地区差异呈现东高西低、城高乡低的特征。但人口流动迁移和中国城市化进程的快速推进，将人口老龄化的压力通过人口流动传导至中西部地区。利用各地老龄化程度和劳动力供求关系的差异，采取相应的错位发展策略，有可能使得各地区均可延长人口机会窗口的开启时期，最大限度地在国家层面收获“人口红利”。
大国的规模优势提供了宏观战略与资源配置的巨大灵活性。我国经济总量已跃居世界第二位，具备一定的经济实力和基础，为从经济层面应对人口老龄化挑战提供了产业结构和经济结构调整的空间。随着我国市场机制的不断完善，国家宏观调控能力和资源配置能力进一步增强，为我国统筹配置国内外资源、分散人口老龄化风险提供了条件。
应对人口老龄化的中国思考与选择
首先，重新定位老年人的社会角色。
通常，60岁及以上的老年人被视为被抚养者或负担人口，对生理年龄的片面关注，忽视了人口老龄化的多元性、层次性、阶段性和动态性，以及个体和群体间的差异，同时也无法反映人口老龄化影响的区域差异性。因此，有必要从动态的视角重新定义“老年人”和“老龄化”，以扩展政策应对空间、建立理性社会氛围。
现有的老龄政策和制度安排主要是依据传统的对老年人和老龄化的认识进行设计和建立的，老年人口更多地被视为社会负担而非重要的人力资源。而随着科技发展，尤其互联网、物联网、人工智能的发展，将改变老年人的“可行能力”，使得老年人的生活、出行、社会参与越来越可行和便捷，在一定程度上延伸了生理的年龄，促进健康老龄化，使传统定义下的老年人口能够更好地参与经济社会活动。因此，应更新老龄政策的设计理念，重视老年人力资源的价值和开发。
其次，“全生命周期”是应对老龄化的重要视角。
老龄社会的应对不是一种应急策略，必须考虑到经济社会的可持续发展，将短期目标和中长期发展战略结合起来。基于全生命周期的观点，老龄只是个体生命周期的一个阶段，人们在老年时期的经济、健康等状况在很大程度上取决于中青年时期的经历和行为模式。也就是说老年保健是有用的，但如果注重中青年时期对健康的投资将更加有效。
老龄社会是一种社会形态，老龄社会的应对不仅涉及老年人，而且是全人群需要共同面对的问题。因此，必须将个体的生命阶段与人口结构的发展历程紧密结合。引入“全生命周期”概念是为了强调老龄战略及相关政策体系的可持续性和代际公平原则。中国要在建设社会主义现代化强国过程中实现代际公平和共建共享，将生育政策与家庭政策相统一，尽快实现从“多生”到“善养”的转变，实现以“质量换数量”的人口发展政策。在健康中国大框架下，推进健康老龄化，重视生命质量，将“优生”与“优死”并重，尽可能满足老年个体多元化的生活需要。
第三，把握发展机遇，深化改革。
人口年龄结构发生重大改变必然影响现行的相关制度或政策效率，人们的观念转变和制度形态的适应性调整通常滞后于人口结构的转变。在传统制度框架中应对老龄化，大多是通过干预人口发展以延续传统制度安排，并且操作空间已越来越小。我们通常所讲的“未备先老”只关注养老基金的长期平衡，并经常对调整人口政策寄予过高的期望。从这个意义上讲，人口老龄化所带来的挑战并不完全来自于老年人或者老龄化本身，而是更多地源于现有的社会制度或政策体系不能满足老龄社会的发展需求。同时，时代发展正在重塑人们的工作形式和生活方式，为科学应对人口老龄化创造了新的空间和无限的可能。适应老龄社会发展的教育体系改革势在必行，终身学习的教育体系要尽早建立。未来几年是我国老龄化进程的平台期，也是我们深化相关改革的机遇期。
第四，将“整体性治理”模式植入公共管理政策体系。
老龄化是一个跨越功能边界的非结构化公共事务问题，传统的政府管理模式无法实现有效的治理，需要跨功能、跨组织的治理机构联合行动以实施整体战略。人的需要是通过多种渠道或系统来满足的，公共政策要想发挥持久有效的作用，就必须促进和协调各种不同系统共同发挥作用，而不是仅仅依靠某一项目、某一部门或某一社会系统来承担责任。目前，老龄化的影响已经渗透到我国社会的各个领域，并由此形成一个复杂的系统问题，所以对其干预绝不仅仅是局部、静态的政策调整，需要转变思路、更新理念，从整体的、动态的视角来重新思考应对人口老龄化的战略布局。当前我国的行政体制改革、区域联动发展、部门间议事协调机制、一站式服务创新和基层民主创新，都部分体现了整体性治理的思路，但还有巨大的完善空间。
第五，通过有效的家庭政策提升家庭发挥功能的能力。
尽管政府、市场等社会福利提供者将不可避免地承担越来越大的养老责任，但任何社会养老政策都无法完全取代家庭的价值与功能。缺少家庭责任的养老政策是残缺的政策，既不能使老人获得完整的福利，还会造成社会的过重负担。家庭伦理根植于中国传统文化土壤，国家与家庭对个体的福利支持属于不同的形式、不同的层面，它们之间不存在简单的替代关系，老龄社会的应对是全民的事情，需要最广泛地参与，自然也包含家庭的参与。无论是否愿意，家庭始终在客观上发挥着经济安全和情感支持等功能。关键在于政府及政策的有效引导与支持，需要通过有效的家庭政策提升家庭发挥功能的能力。虽然社会公众和政府部门已经开始关注这个问题，但真正公平有效的家庭政策体系的建立还需时日和巨大的努力。
第六，善用最后的“人口红利”，重视区域均衡。
我国尚处于收获人口红利的最后窗口期，新型城镇化和户籍制度改革可以有助于城乡和地区解决劳动力供需矛盾和充分就业的问题，尽可能地延长人口红利机会窗口开启的时间，为最大程度地收获红利创造有利的环境。人口红利和人口负债是同一人口转变在不同历史时期的表现形式，或者说人口负债是前期人口红利的必然结果。 当代人享用人口红利而让未来世代承担人口负债是代际不公平，而主要的解决之道在于加大对教育的投资，提升未来劳动力人口的人力资本，以期在未来能以较少的人力资源创造出更多的社会财富，实现以人力资源的质量替代数量，抵消劳动年龄人口减少对中国经济持续发展的负面影响。
在过去的30多年中，发达国家借助对外直接投资等方式从我国的人口红利中获益巨大。在未来的几十年中，我们要认真思考如何才能有效地从其他国家的人口红利中获益，并带动当地经济发展实现双赢。
老年人美好生活需要的满足，应遵循以老年人需求为本和实现老年人的全面发展两个基本原则，涉老政策要精准聚焦解决老年人的生活顾虑，满足老年人日益增长的社会参与和情感需求。中国的小康社会和社会主义现代化强国的建设将是在人口老龄化进程中完成的，也必然为中国人民包括老年人口创造更美好的生活。
（作者系复旦大学人口与发展政策研究中心主任、教授）
